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持续深化集体林权制度改革的思考与建议
 
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  为进一步解放生产力,发展现代林业,增加农民收入,建设生态文明,我县认真贯彻落实《中共福建省委 福建省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(闽委发〔200619号)精神,按照“稳定一大政策、突出三项改革、完善六个体系”的要求开展各项深化改革工作,取得了一定成效。但对照科学发展观的要求和发展现代林业、建设生态文明的目标,深化改革进程中还存在一些突出问题,必须通过持续深化改革的实践加以解决,进一步巩固和扩大了林改成果。

  一、我县深化集体林权制度改革进程中存在的突出问题。

  (一)林权单位变小与林业规模经营的矛盾,林业规模化经营潜力尚未充分发挥。

  主要原因:一是改革后林权分散加速了林业经营的分散,难以形成规模经营;二是基地造林资金总量不足,林业项目贴息贷款建设基地数量极少;三是科技支撑乏力,经营管理水平不高;四是采伐政策限制,涉及规模基地造林前的低产低效林分采伐审批以及基地林分的抚育间伐、主伐年龄、采伐指标条件等条条框框的制约,导致经营业主的积极性不大,外商及社会团体往往望而却步;五是林地经营者营造高效优质森林资源的提高林地利用率的意识淡薄,相当部分林农 “树会自已长,不用别人造”的老观念根深蒂固,宁可自己不经营,也不愿意流转到给他人经营。上述种种因素造成林地生产力与实际林业生产力差距较大,没有最大发挥林改应有的激励效应。

  (二)商品林放而不活,采伐政策改革滞后。

  一是政策限制。实行采伐限额管理是计划经济的产物,至今尚未出台适应林改后林权分散到户林农成为经营主体的现状和市场经济发展需要的采伐管理政策。没有真正落实对林木的处置权,也就谈不上发展权。二是审批程序的限制。审批手续繁琐,申报采伐还要经过村、乡审批,个别乡村“暗箱收费”,无形中提高了林农真正处置自家林木的门坎。

  (三)林业产权流转不顺畅,林业社会化服务不完善。

  ⑴林业要素市场需进一步完善。

  受财政经费和人员编制等因素的制约,一是林业要素市场的基本功能尚不齐全;二是林业社会化服务网络还不够健全,乡镇一级分支机构尚未全面覆盖;三是县乡二级电子化信息平台尚未建立,林地林木流转、林产品产供销信息传播渠道还不够顺畅,作用发挥不够。四是流转中介组织缺乏,主要表现为评估资质组织不全。

  ⑵林业合作经济组织不够健全。主要表现为制度章程不够完善,大部分未经登记注册;合作组织内部联系紧密性不强;合作组织日常运作经费无法保障等。合作经济组织作用未能充分发挥。如未列入市扶持项目。

  (四)集体林业发展与公共财政投入的矛盾。

  林权抵押贷款规模有待扩大。森林火灾保险有待完善。

  现有贷款利率与贷款期限及财政补贴制约了林业投融资发展。林权抵押贷款和其他短期贷款不同,由于林木本身生长周期长,存在许多不可预测的风险因素,从林农经营角度考虑,应以低利息、长期贷款为主,并要求尽量简化贷款手续。现有森林防火基础设施建设投入渠道不广不足和保险费率偏高制约了森林火险业务的发展。

  (五)生态林建设保护与商品林收益反差的矛盾,生态林保护建设有待加强。

  一是补偿基金偏低。生态林与商品林反差较大。生态公益林直补到农户资金很少即4.38/年·亩(由财政安排补偿性支出4.75/年·亩的50%+省政府实施下游补上游2/年·亩组成),林农对生态公益林的保护意识和积极性还不高。二是现行直接管护费偏低(财政安排补偿性支出4.75/年·亩的35%1.66/年·亩),护林员的工资报酬无法适应目前工资增幅与物价上涨水平,造成护林员难请、请了难管好的被动局面。三是生态林限制性利用开展有限。

  (六)林权争议扩大化与林区和谐发展的矛盾。

  涉林纠纷依然居高不下。

  主要原因:一是历年未解决的历史积案多,调处难度大。二是林改后林农和全社会的林业重视程度不断提高,受利益的影响,山林经营承包权争议数也随林地价值的飓升和木材行情的上涨而不断增加。三是林改前后其他方式承包集体林地以及承包人不规范流转引发纠纷。且旧的未解决,新的又不断出现,要彻底解决难度大,已严重制约和影响林业的发展。

  收益分配矛盾有所显现。

  随着市场经济下林地林木价格的波动和国家税费政策的调整,原来林改时村集体流转处置的林木林地价值已发生明显的变化,一部分属正常波动范围,一部分已显失公平。这在一些地方矛盾的激化,已成为影响林区安定稳定的主要原因,集中体现为林改后林地林木承包经营权争议的明显增多。

  补偿分配转化林权纠纷明显增加。随着国家基础设施建设力度加大和企业生产规模的扩大,因补偿分配引发涉林矛盾同时放大。

  (七)林权发证任务仍然艰巨,深化林改基础工作有待夯实。

  全县还有8.7% 25.8万亩山林未发证,林权证到户率偏低。主要原因:一是我县林改联户发证面积较大,自留山和分山到户责任山还有不少需进行分户宗地区划。二是林权申请登记材料补缺补漏、完善提高工作量还较大。三是林农自动要求办证积极性还不高,且林农外出务工多,现场拨交发证难度大。四是涉林承包经营合同纠纷、权属争议矛盾扩大化。

  (八)林业产业化水平相对较低。

  林产工业集群未形成,龙头企业少,产业链较短,带动能力不强;产品结构不合理,规模小、科技含量低、利用率低的初级加工企业比重过大,集约经营型,综合利用型、产品附加值高的企业少,产业优势未发挥。

  二、持续深化集体林权制度改革的对策与建议

  上述问题的存在,需要我们通过持续深化改革、深入贯彻落实科学发展观来加以解决。

  (一)加强政策科技服务支持,提高营林生产规模化集约化。

  1、政府组织提供服务、舆论宣传加强引导,是扩大林业规模经营的有效途径。一是将林地收储、协议收购或置换流转作为林改后政府与部门转变职能,增强服务意识,为林农与企业搭桥牵线,解决林农分散经营后,投入规模与投入资金及后续管护等难题。二是招商引资,规范流转。引进外地企业和造林大户,同时依法保障实现企业规模化经营的过程中林农的权益,消除隐患。改变简单的以支付租金形式流转获得林农手中的林地使用权来规模造林的方式,采伐时2:83:74:6实物分成或利润分成的形式进行流转,从根本上解决林农隐性“失山失地”的问题。三是健全林业经济合作组织,培育龙头。积极引导以“公司+基地+农户”,合作造林或林地入股,将一家一户分散种植组织起来,实现规模经营。四是政策扶持。对营林大户实行林木采伐指标的优先保证权,吸引林地的集中流转。

  2、加大政府对科技投入力度和政策配套,实现森林资源总量的提高。通过财政扶持,加大对引用新技术、新品种科技示范基地的点、面建设,推动“优质化、特点化、高效化”林业建设规模和步伐。

  (二)加快林木采伐政策改革,调动林农林业生产积极性。

  实施商品天然林采伐政策的改革,建立顺畅的林木申报采伐通道,真正落实林业经营者对林木的处置权。

  1、对现行政策改革积极建言献策。建议全面放活商品林经营,加快实施天然低产低效残次林的改造步伐,在实现林业作为产业经营的同时,从制度上保证林业经营者对林木的处置权。

  2、简化申报审批程序。在限额采伐的前提下,按公开公平公正的原则,对林木采伐指标实行农户申报、村级汇总、林业部门审核报批经公示程序后发证,减少中间环节。

  (三)加强林业社会化服务,促进现代林业发展。

  1、加大资金投入,加快林业要素市场建设。

  按照融信息发布、交易实施、中介服务为一体的林业综合性管理与中介服务机构的标准和服务组织网络化的要求,建设林业要素市场,发挥对林木林地权属的登记和动态管理,发布林权流转交易、林权证抵押、市场价格等相关信息并提供相关服务;开展森林资源资产及相关资产的价值评估服务;发布国内各类企业、个人的木竹产品及其制品的交易信息,撮合木竹产品及其制品交易成交,签订协议,办理相关手续;负责林业实用技术的推广应用指导工作,提供林业法律、法规、政策的咨询服务;负责开展对林农进行林业实用技术的培训工作等基本职能作用。一是完善县级林业要素市场。建立健全林权登记管理中心、森林资源评估中心、木竹交易中心、林业法律与科技服务中心、林业劳动力培训中心等“五个中心”。二是整合力量、健全机构,跟进服务。整合乡镇农业、林业等各涉农管理部门力量,组建乡镇一级林业要素市场分支机构,为林农提供“足不出乡”的便捷服务;三是充分利用政务网、农村党员远程教育网等构建县乡两级信息资源共享平台。 

     2、建章立制、规范运作、政策倾斜,推进合作经济组织建设。

  按行业协会专业化、中介机构社会化的要求,加快林业中介组织的建设。一是完善村规民约,规范“护林、防火、防虫”三防组织的运作。二是引导现有结构比较松散的联合体(联户)以山林折价入股等方式,实现向股份制林场的转化。三是积极贯彻《中华人民共和国农民专业合作社法》,指导完善规章制度规范运作;四是对已组建并经民政或工商注册备案的林业协会或股份制林场等林业合作组织的乡、村实行政策倾斜:如实行采伐指标单列、科技服务和示范基地建设与林权抵押担保贷款的优先等扶持激励措施,实现壮大合作经济组织和充分发挥作用的目的。

  (四)政府支持,建立财政对林业融资、保险的贴息制度。

  一是财政支持,实行贴息制。促成贷款利率,保险费的下调和贷款周期的延长,切实解决林农后续管护资金投入的困难,增强林农发展林业的信心。

  二是实行林权证直接抵押贷款。减少中间环节,减轻林农负担。

  (五)完善生态林保护,促进生态型工贸强县建设。

  一是完善检查监督手段,提高护林监管效果。二是加大宣传力度,提升保护意识。三是引导开展科学利用,增强自我补偿能力。四是开展套种补植,增加资源总量。五是拓宽筹资渠道,提高补偿标准。六是开展专项治理,建立良好环境。七是建立县生态公益林管理机构,强化保护管理。

  (六)加快山林纠纷调处,实现林区安定稳定。

  1、建立健全机制。对县际、乡际、村际和村民小组间山林权纠纷进行分类调处。坚持“有利团结,有利经营管理,有利发展生产”的原则,加大调处力度。要求各乡镇、村完善调处工作机构,充实调处力量,健全调处工作机制,认真实行分级负责制,通过一级抓一级,层层抓落实的方法,把纠纷和问题解决在基层,把矛盾化解在萌芽状态,为深化林改工作扫清障碍,确保农村和林区安定稳定。

  2、理顺收益分配。

  一是依法维护承包权的效力,保持承包关系稳定。二是正确处理承包户与一般林农之间的利益矛盾。通过政府与部门的组织协调,引导双方以协商的形式,采取期权分山、利益调整等方法,化解矛盾,合理解决这些历史遗留问题。如白砂镇的岭背村通过协商将承包大户的“红菇山”山场收归集体,对承包大户其他继续承包经营的山场给予延长承包期的方法,妥善解决了多年悬而未结的矛盾。三是加强林木承包费和林地使用费收支的法律宣传和使用监督,并将大部分的收益以现金的方式分配给林农,通过收益再分配,缓解村场、林农与大户之间的矛盾。四是因势利导,把握利益分配引发纠纷的实质性问题,积极组织调解。如临城镇石砌村和临城镇七峰山两起纠纷。

  (七)全面完成林权发证工作,定民心,促发展。

  一是强化责任落实,加快林权登记申请材料补缺补漏,加快整改进度,高质量地完成林权登记和发换使用全国统一式样的新林权证工作。二是加大新林权证法律地位和作用的宣传力度,进一步提高林农主动办证积极性。三是推行现场拨交发证,确保每宗山林四至清楚、权属关系明确、权证规范统一,确保林权发证质量。

  (八)重抓产业升级,实施品牌龙头带动战略。

  一是加大资源培育和管理,增加资源有效供给。通过对发展速生丰产林、企业建设原料林基地企业农户给予采伐指标优先安排、种苗营林技术给予扶持、申报贷款给予贴息扶持等政策,改善林分质量、增加资源总量。二是抓项目带动,提升产业发展集聚效应,促进产业结构调整。积极抓好能够带动我县林产业快速发展的大项目、木竹资源高效利用项目的跟踪落实和牵头达标项目的联系服务工作,充分利用“6.18”、“9.8”和外出招商做好项目对接工作,促进产业优化。三是抓龙头带动,推进区域经济发展。筛选一批龙头企业、重点企业、成长型企业加以扶持。培育和做大做强龙头企业和有竞争力的产品。对成长性强、带动和辐射作用突出的产业集群核心企业,在产业规划布局、用地、资源配置、生产要素调节、配套企业审批等方面予以重点扶持。四是抓创品牌,提升产品竞争率,拓宽市场占有份额。对规模大、质量稳、潜力大、品牌优势明显的企业和产品,积极鼓励和指导其创品牌并予以资金补助。推广应用高新技术产品的企业,给予资金补助,提升林产品的技术含量和产品档次。五是资金扶持,着力推进产业升级。建立木竹制品产业集群发展扶持基金,对被评为弛名商标、著名商标的企业和被评为国家或省名牌产品、省级以上鉴定的新产品的木竹加工企业以及招商引资有功人员实行奖励,推动产业升级步伐。

  通过持续深化对商品林培育发展和生态林保护建设及其服务保障与政策支持等各项体制机制改革,实现林业又好又快科学发展的目的。

  

  
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